En 1788, on compte environ 70 provinces lesquelles, loin de constituer chacune une entité administrative proprement dite mais plutôt une unité géographique, disposaient néanmoins d’une relative autonomie et notamment en matière législative. La monarchie centralisatrice n’en est pas venue à bout et finit même par achopper sur les privilèges – institution emblématique de l’Ancien Régime -, ainsi que sur des revendications démocratiques.
D’un point de vue militaire, La France était divisée en Gouvernements avec à leur tête un Gouverneur. Pour endiguer les pouvoirs de ces derniers, la tactique du Roi fut de les contraindre à résider à la Cour. Les Gouverneurs étaient même soumis à l’autorisation royale pour retourner sur leur terre. De facto, le pouvoir au sein des Gouvernements était exercé par le monarque via ses lieutenants généraux mais cela n’en fit pas moins pour la France une autre source de division.
Sur le plan administratif enfin, le royaume se divisait en Généralités. Celles-ci ayant des problèmes de fonctionnement (notamment en matière fiscale), Louis XIV introduisit officieusement les intendants avec mission notamment de lever l’impôt. Ceux-ci se montrant très efficaces, ils obtinrent des pouvoirs supplémentaires (justice).
Sous les ordres de Colbert à partir de 1656, les intendants s’implantèrent progressivement et devinrent une véritable institution. Simple commission révocable au gré du roi, certains sont restés à ce poste pendant plusieurs années (ainsi Turgot en Limousin pendant près de 12 ans). Cette charge devint par la suite héréditaire et détachée du pouvoir royal si bien que nombreux étaient ceux qui prirent fait et cause pour les personnes relevant territorialement de leur domaine de compétences. Cela n’empêcha pas les auteurs des cahiers de doléances, au moment où la Révolution française grondait, de revendiquer ni plus ni moins que leur suppression avant de réorganiser administrativement le pays.
S’agissant premièrement des communes, elles ont pour ainsi dire toujours existé. Développées sous le Moyen-Âge ce furent les paroisses, bourgs, villes et villages avec pour chacune de ces communautés une fonction bien précise.
Compte tenu du passé très pieux de la France, la paroisse ecclésiastique constituait elle aussi une entité à part entière mais relevait principalement du pouvoir religieux. Endroit où s’administrait le culte, pour une population réunie autour de son curé, de son église et de son cimetière, ce fut également là qu’eut lieu la levée de la dîme, impôt mis en place sous Charlemagne vers 780 et destiné à rémunérer les ministres du culte.
Dans le cadre des seigneuries s’exerçaient, outre la justice, la perception de l’impôt royal. Le champart, la collecte, la taille et la gabelle furent autant de mauvais souvenirs pour nos ancêtres et notamment le « Tiers-Etat » sur lequel reposait tout alors que lui, politiquement, n’était rien mais demandait inlassablement pour reprendre Sieyès à devenir quelque chose. Venaient encore s’ajouter à cette charpente déjà complexe les baillages, simultanément entités de juridiction et entités électorales.
Si on assiste à partir du XIIème siècle à ce qu’on appelle le « mouvement communal » à travers lequel vont poindre de véritables institutions municipales (conseils composés de représentants de la population élus ou cooptés) le pouvoir monarchique eut vite fait d’uniformiser le tout afin d’enlever le peu de prérogatives qu’ils commençaient d’acquérir pour les réduire en simple relais de perception d’impôts.
En août 1692, Louis XIV adopte un édit instituant la vénalité des charges au niveau communal. Les offices achetés sur le Trésor royal donnèrent accès au statut de « maire perpétuel » lequel fut vivement critiqué par la population car, sous couvert de représenter les intérêts de la collectivité, cette fonction permit souvent à son titulaire d’empocher une quantité considérable de richesses. Louis XV assouplit le système par deux édits royaux de 1764 et 1765. Le maire était dès lors désigné par le Roi sur proposition de trois candidats. L’administration municipale demeura tout de même sous le contrôle de l’intendant.
En outre, les seigneuries ne furent pas immuables en raison de nombreuses mutations (vente, démembrements ou encore regroupements) alors que les paroisses se révélèrent beaucoup plus stables. Toutefois, aucune de ces entités ne se recoupent complètement de sorte que régna à cette époque un véritable chevauchement d’institutions communales. Le nombre de paroisses fiscales excèdera ainsi de loin celui des clochers paroissiaux.
Toutes ces communautés étaient également réunies en villes lesquelles bénéficiaient aussi de privilèges accordés par le pouvoir royal. Organisées par des chartes, elles furent d’inégales importances (Paris comptera par exemple une centaine de paroisses). La plupart de ces villes étaient fortifiées et entourées par des remparts tandis que l’entrée ou le simple passage à travers l’une d’elles donnait lieu au paiement d’un impôt : l’octroi. L’administration des villes était souvent l’apanage des familles bourgeoises. C’est cette oligarchie communale qui fut sévèrement rejetée une fois que la Révolution française aura éclaté.
En dehors de l’échelon communal, les provinces, les gouvernements et autres intendances commencent à être un objet principal de mécontentement. Après avoir aboli les privilèges dans la nuit du 4 août 1789, il paraissait logique de revoir cet imbroglio institutionnel.
Au moment des débats sur la réorganisation de la carte administrative, l’idée de créer des « départements » fut vite inscrite à l’ordre du jour. L’étymologie de ce mot a une origine avant tout fiscale. On le retrouve déjà dans les années 1760 comme dans le projet du Marquis d’Argenson en 1764 ou plus tard dans celui de Mathias Robert de Hesseln, géographe de son état, qui envisageait la division de la France en 9 régions, 81 contrées et 429 cantons.
Le 12 septembre 1789, Jacques Guillaume Thouret, avocat de Rouen, reconnu pour ses compétences en matière d’institutions, fut chargé de préparer une organisation de la France basée sur l’association de la représentation nationale et l’administration provinciale. Le rapport a été rendu le 29 septembre suivant.
Mais le 6 octobre 1789, le peuple de Paris se rendit au Château de Versailles pour réclamer le retour de Louis XVI dans la capitale. Le projet Thouret fut donc ajourné. Après une reprise des débats, Mirabeau préconisa un découpage fondé sur les limites des anciennes provinces quand d’autres soulignaient l’importance de la prise en compte des traditions, des langues, de la population (critère démographique) voire des richesses.
Pour la future appellation des départements, on avait même envisagé de les désigner d’abord par des numéros mais finalement, on préféra leur attribuer des noms. Furent retenus ceux des montagnes, côtes ou fleuves qui bordaient les nouvelles entités. Quant à la détermination des limites géographiques de chaque département, la distance devait représenter une journée de cheval entre le centre et les extrémités de ce dernier.
Pour les communes, l’influence de Mirabeau a aussi était déterminante. En effet, il avait défendu l’idée d’une commune par communauté ou paroisse ce qui fut abondamment contesté en raison du nombre de circonscriptions que cela engendrerait. Son argument était toutefois de taille puisque était invoquée une organisation traditionnelle liée à la répartition effective de la population sur le territoire national. Condorcet avait vainement proposé de conserver 2000 communes quand l’abbé Sieyès penchait davantage pour une solution rationnelle de l’ordre de celle proposée par le géographe Hesseln.
En définitive, on décida d’ériger en municipalité dans chaque département soit les paroisses soit les communautés de villageois en fonction de la prééminence de l’une ou de l’autre. Les paroisses ont néanmoins constitué le plus souvent la base de la nouvelle commune car elles restaient le cadre administratif du cadastre et du prélèvement des impôts.
L’article 1er de la loi relative aux communes adoptée par l’Assemblée nationale constituante le 14 décembre 1789 disposera ainsi :
Les municipalités actuellement subsistantes en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté, sous le titre d’hôtel de ville, mairies, échevinats, consulats, et généralement sous quelque titre et qualification que ce soit, sont supprimées et abolies, et cependant les officiers municipaux actuellement en service, continueront leurs fonctions jusqu’à ce qu’ils aient été remplacés
En conséquence, la France comptera au début de l’année 1790 plus de 44 000 communes, preuve que « l’émiettement communal » caractérisé par nos 36 700 communes actuelles n’est pas une problématique propre à nos politiques publiques contemporaines mais bien un héritage l’ordre ancien, bien antérieur celui-là à la Révolution française.
S’agissant des départements, une fois le premier projet Thouret écarté, on arrêta leur création en laissant la tâche du redécoupage à un comité avec ordre de conserver entre 75 et 85 départements composés de 4 à 9 districts selon « les besoins et les convenances du département » (art. 2 de la loi du 22 décembre 1789). Le comité présentera son travail le 15 février 1790 lequel sera approuvé le 26 du même mois. La France des 83 départements, Corse comprise, étai